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Federalismo, lealtad y dominación

Por Marc San Jaume i Clavet - Viernes, 29 de Septiembre de 2017 - Actualizado a las 06:09h.

LOS defensores de la estrategia de represión contra las instituciones y la ciudadanía catalanas suelen recordar que los estados federales disponen de mecanismos similares al que describe el artículo 155 de la Constitución española de 1978. Y es cierto, que el artículo 37, titulado de “coerción federal”, de la Ley Fundamental de Bonn inspiró al constituyente español en 1978 no es ningún secreto. Según esa línea de razonamiento, España no sería una anomalía en términos comparados al forzar, incluso mediante la Guardia Civil, a las autoridades catalanas a entrar en razón “federal”. Más allá de lo que permite o implica el artículo 155, muy discutido por la doctrina puesto que no se ha activado nunca en sus casi 39 años de existencia, el fervor del “federalista coercitivo” esconde fallos importantes para el caso español.

La existencia de un mecanismo de “coerción federal” supone un deber de lealtad federal (o Bundestreue) que, a su vez entraña la existencia de una federación. Así lo resumía el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid, Antonio Arroyo: “lealtad federal y coerción federal son dos principios que se encuentran directamente relacionados entre sí, en tanto en cuanto ambos constituyen una manifestación inmediata del fundamental principio de unidad, basamento de todo Estado, por muy descentralizado que sea” (El País, 10/09/2014). Si bien todo Estado aspira a preservar su unidad, una federación la basa y mantiene mediante el deber de lealtad federal.

El escenario catalánOcurre que para el caso español y más concretamente en el escenario político catalán ambos supuestos, lealtad y federalismo, son de dudosa aplicación. Empezando por el segundo, caben serias dudas de que el Estado autonómico, calificado por algunos como el más descentralizado del mundo, cumpla con las características federales más elementales.

Expertos en la materia como Ronald Watts o Daniel Elazar definieron este tipo de sistemas políticos como la suma de shared-rule y self-rule. Analizando la Constitución de 1978, el mismo Elazar, en su clásico Exploring federalism, constataba (ya en 1987) la negación a los territorios descentralizados, especialmente a las nacionalidades, de alguna forma de influencia de los mismos sobre el Gobierno central. Extraña lealtad federal la española, en la que el acuerdo constitucional permite mantener una relación centro-periferia basada en la existencia de instituciones centrales blindadas a compartir el poder. Es la única “federación” conocida, por cierto, en que las supuestas unidades federales tienen explícitamente prohibido federarse entre ellas (artículo 145.1).

Yendo de lo abstracto a lo concreto, incluso si nos referimos a la existencia de un deber de “lealtad autonómico”, como ha establecido la doctrina del Tribunal Constitucional, cabe preguntarse varias cosas. Si el deber existe, cabría suponer que es de carácter bidireccional o, mejor dicho, multidireccional e implica a instituciones y actores políticos por igual. Entonces ¿no tenían las autoridades centrales un deber de lealtad autonómico cuando impugnaron ante el Tribunal Constitucional un Estatuto refrendado por el pueblo de Cataluña? ¿Eran los actores políticos que impulsaron la recogida de cuatro millones de firmas contra la reforma de la autonomía catalana conscientes de estar rompiendo en pedazos el principio de lealtad con su demanda de organizar un referéndum en el conjunto del Estado?

La experiencia vivida demuestra que ese tipo de lealtad para el caso español es más bien unidireccional, se exige a la periferia. Mientras, la “lealtad federal”, como recuerda Elazar, sirve para relacionar “poder difuso o pluri-céntrico”;la “lealtad autonómica” parece pensada para perpetuar una relación centro-periferia.

La vía de los hechos Esas reflexiones serían un simple ejercicio académico y abstracto si no fuera porque el Gobierno central ha aplicado en Cataluña por la vía de los hechos un artículo 155 en toda regla con la intervención financiera y policial de la Generalitat de la semana pasada. Sin embargo, que lo haya hecho sin pasar por el Senado ni la Comisión General de las Comunidades Autónomas (como establece el artículo 189 del reglamento del Senado), con el visto bueno del principal partido de la oposición, viene a ser una suerte de confirmación de las sospechas descritas más arriba. ¿Qué tipo de lealtad federal se pretende (re)establecer si el Gobierno Central puede imponer una intervención autonómica de facto sin pasar por ninguna cámara legislativa?

Herrero de Miñon ha descrito el desarrollo del Estado autonómico como una evolución constitucional por la vía convencional. Es decir, la modificación del sentido normativo de la Carta Magna mediante actos no normativos (convenciones) realizados por los actores políticos (UCD, PSOE, PP). Los actos más visibles de ese tipo serían los Acuerdos Autonómicos de principios de los 80 y los 90 que cerraron el modelo territorial. A mi modo de ver, a esa evolución habría que añadir los acontecimientos de las últimas semanas, que vienen a confirmar la mutación del Estado autonómico en una verdadera jaula para las minorías nacionales. Eso sí, por convención de los actores políticos de ámbito estatal.

La “lealtad”, si alguna vez la hubo, se impone con mano de hierro (a la periferia) aun sabiendo que el origen del conflicto es precisamente la ausencia de verdaderos mecanismos federales para compartir el poder. Poco importa. Se han perdido las formas y no hace falta disimular. Resulta irrelevante que Cataluña haya pedido vía iniciativa legislativa, por ley autonómica e incluso por carta, el derecho a consultar la opinión de sus ciudadanos regidos por un Estatuto mutado que no votaron.

La incapacidad para incorporar una demanda democrática y legítima en el modelo territorial español, primero como autogobierno y luego como autodeterminación, ha terminado por revelar una naturaleza centralizada del poder constitucional del Estado que algunos venían denunciando desde nada menos que su creación.

El pacto constitucional de 1978 está roto, pero si generó un deber de lealtad, la aplicación fraudulenta del artículo 155 viene a dar la razón a las tesis soberanistas: no es lealtad, es dominación.